观点意见:保障房建设的国际经验及借鉴

来源: [观点地产网]      时间: 2015-06-10 19:31

无论是发达国家还是发展中国家,都面临三个相互关联的问题:维修、管理和产权处置。 

无论是发达国家还是发展中国家,都面临三个相互关联的问题:维修、管理和产权处置。 

巴曙松 从国际经验看,社会保障体系的定位决定了保障性住房应该具有两个核心特征:一是基本住房,即是指满足现代生活需要、符合安全卫生便利要求的最低居住标准的住房,即以满足社会基本的、最低标准的住房需求,也是所谓的“人人有房住,而不是人人有住房”;二是政府救助,即政府通过经济和金融政策扶持、货币形式补贴或者直接组织新建住房,对依靠自身努力难以解决住房困难的中低、低收入及最低收入家庭提供基本住房的相关制度性安排。按照这样两个原则提供限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准,具有社会保障性质的住房。这应该成为中国保障房政策体系构建的基本出发点。

保障房建设:国际经验及借鉴

(一)存量公房的维修、管理和产权处置始终是十分有挑战性的关键问题

对于已经建成的存量公房(通常为针对低收入家庭的租赁住房),无论是发达国家还是发展中国家,都面临三个相互关联的问题:维修、管理和产权处置。

1.维修。对于公房存量规模较大的国家来说,这是一个短期内必须解决的棘手问题。与之相关的维修活动表现为三个方面:其一是修复房屋,使居住条件回归正常水平和原有状态;其二是改善,使之跟上社会平均住房条件提升之后的变化,即避免公房住户居住条件和环境与社会平均水平差距扩大;其三是如果住房质量已恶化到维修成本大于收益的边界,则不得不翻建。

2.管理。这是一项长期、挑战较大的工作,主要包括房屋运营、住户选择、租金收取、退出管理,及对管道、水电系统、垃圾处理等例行事务检查和维护。有效管理和维护的终极目标是保持物业的资产属性,即使之能够以市场价格升值并产生稳定的现金流,如果不能实现这一目标,则公房运营难以持久。

3.产权处置。谁最终拥有物业产权从根本上应当说是一个政策界定,它取决于政府的目标和定位,即政府希望个人、社区、营利性和非营利性组织各自承担什么样的角色,或者希望建立一个全国范围内的统一租赁市场,还是一个区域性市场。从国际经验来看,政府直接拥有产权所产生的最大问题是财政的不可持续性,最终的处置办法往往是政府把部分产权出售给住户、营利性或非营利性组织和开发商,但通常会一直把另一部分产权始终控制在政府手中,以保证持续持有一定规模的公房存量。

(二)增量公房的供给方式侧重于供给端补贴还是侧重于需求端补贴是一个难以取舍的选择

针对低收入家庭的住房提供方式通常存在两个取舍关系,即政府应该侧重于“供给端”还于侧重于“需求端”提供财政、金融和税收支持政策,两者的核心区别在于:供给端补贴考察的依据是初始公房存量缺口是否足以覆盖符合条件的低收入家庭;需求端补贴考察的依据则是低收入家庭的住房可承担能力,即当存量缺口基本弥合以后,直接将财政补贴发放给住户,由其自由选择政府选定的、一定区域的住房项目,或者直接由其到私人租赁市场选择。在此条件下,国际普遍的政府财政补贴标准是基于住户收入的一定比例与市场平均租金之间的差额提供。例如,住户月收入为2000元,比例设定为30%,市场平均租金为1000元,则政府的补贴额为:

1000—2000x30%=400元

综合国际上的一般经验,供给端与需求端补贴的边界通常是:(1)在工业化与城市化的初始阶段,住房存量缺口较大,即便是“住有所居”的最低标准也难以满足,这个阶段主要以供给端补贴,由财政出资大规模新建为主,英国工业化初期、美国“大萧条"时期及日本战后均是如此。(2)随着住房存量增加,供需缺口逐步消失,如城市家庭和住房套数比例达到1的边界,且城市化率达到一定水平之后,则转向以需求端补贴为主,具体的方式通常是:一是直接对低收入家庭发放租房券,或者给予一定比例的财政补贴(美国在上个世纪六七十年代的做法);二是以原有公房折旧率由政府出资购买私房以补充公房,即由补贴新建转向补贴购买,保持公房存量平衡(日本上个世纪90年代之后的做法)。

(三)国际借鉴:初始政策边界最为重要

结合国际经验,中国正处于保障房大规模建设启动的初期阶段,需要明确保障房制度运行的基本框架,这通常涉及四个问题:(1)为何而建,这是一个需不需要的问题,任何国家无论处于什么样的发展阶段,均需要为低收入家庭提供最基本的住房保障,这是一项政府责任,因此这与商品房市场的房价高低没有关系,建与不建的选择也不应取决于商品房调控的需求;(2)为谁而建,确定保障房覆盖的范围,只有确定需求边界,才能评估供给缺口,并由此确定新建的规模,这需要对城市家庭的收入情况、现有住房条件、存量住房结构进行统一的调查摸底,以形成初始的决策信息;(3)如何建,这是一个资金匹配问题,即资金来源(负债)和资金使用(资产)期限不匹配,虽然用于出租的公房是一项资产,其收益的现金流表现在长期,当期仅以租金或资产折现的形式体现,而开发过程的负债结构通常是一次性支出。

因此,平衡公共项目的资产负债结构的配比关系是这里的重点,发达国家的经验在于债券融资或资产证券化。(4)建后管理,即需要从政府层面解决产权归谁、谁来维修、谁来管理的问题,从发达国家经验看,在大规模建设基本完成之后,这应该是最难处理的一个问题。

巴曙松 中国银行业协会首席经济学家、中国宏观经济学会副秘书长

发稿:巴曙松审校:劳蓉蓉

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